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报告再提新能源部组建 未触及价格和投资审批
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华安电力:在1993年能源部撤销之后,关于能源部的存废一直存在争议。

 

日前,中国能源研究会发布了一份名为《健全与市场经济和低碳经济相适应的能源管理体制(执行报告)》的研究报告,提出了组建能源部的必要和组建构架。

 

根据该报告的“组建”建议,新的能源部将合并目前分散于各部委的能源管理职能,如商务部的成品油市场准入标准及市场监管职能等,但对于目前争议较大的发改委的价格和投资审批权,报告则建议保留在发改委,同时对于能源的监管,报告建议鉴于现状采取政监合一、内部独立的模式,逐步过渡到政监分离。

 

当前,不乏机构和专家对于能源部的组建提出建议和方案,该报告只是诸多猜想或设想之一,但从该报告的方案来看,由于不触及价格和投资审批等敏感环节,组建的阻力相对较小。

 

该报告为能源研究会受国家能源委员会能源专家咨询委员会的委托进行的课题研究,后者的国家能源委员会是目前国内最高规格的能源机构,由国务院总理任主任,领衔各部委一把手组成。这份报告完成后,电监会原主席柴松岳和国家能源局原局长张国宝都给予了相关指导。

 

中国能源研究会秘书长于新阳表示,该报告研究结论仅代表研究者的意见,不代表课题资助者和主管机构的看法。

 

接受采访的多位人士也表示,对于能源部的组建还停留在建议阶段。

 

“建国以来,我国的能源机构大的变革不下7次,小的变化更多。”国务院发展研究中心产业部部长冯飞对于60年以来能源机构的频繁更迭直言不讳。

 

国家能源专家咨询委员会副主任、前国家发改委能源局局长徐锭明更是总结称,建国以来,中国能源机构的变革经历了三次电力部、三次煤炭工业部、两次石油部、两次能源委、一次燃料工业部、一次能源部、一次发改委能源局和一次国家能源局。

 

而正是这种分分合合,导致了目前能源的碎片化管理,据不完全统计,涉及能源政策和监管职能的主要机构多达15个,包括了国家能源委、发改委、水利部、工信部、商务部、科技部、财政部、建设部、农业部、交通部、环保部、安监总局、质检总局、电监会和能源局等。

 

不仅如此,像国家电网、中石油、中石化、中海油和神华集团等国企也在参与部分政策性的职能。“要解决碎片化管理问题,就要成立综合能源行政管理部门,所以能源部呼之欲出,而成立能源部,首要的就是要转变政府职能,同时保证自然垄断环节的监管到位。”冯飞表示。

 

徐锭明也对成立能源部持赞成态度,但他认为,成立能源部一定要搞清楚三个问题。一是当前的国内外形势,二个是目前能源体制存在的问题,三是能源未来发展的方向。

 

去年,美国能源对外依存度首次下降到50%以下,提出了能源独立,并在现有能源部的基础上又于负责外交的国务院下设立了能源资源局。“美国能源战略表面上是机构变动,实际上是战略调整,这说明了世界能源格局在变化,像美国这种能源消费的大国都在能源机构上作出了战略调整,我们更应加快推进组建能源部,站在国家的角度进行战略规划和能源外交。”徐锭明表示。

 

目前,业界对是否组建能源部观点基本一致,但是对于如何定义能源部的机构职能却多有争议。

 

今年年初,国家电监会信息中心统计分析处处长杨名舟即撰文提出,应尽快成立能源部和能源监管委员会,实行政监分离的新体制。

 

按照他的设想建议,能源部要成为中国第一个通过法律授权而不是仅凭“三定”规定设立的行政机构,同时新的部门必须采取政监分离,分别成立能源部和能源监管委员会。

 

对于能源部的职能定位,其方案为“战略、安全、科技、信息”,即制定能源战略、规划和政策,调控能源总量平衡,保障能源安全,调整能源结构,推行能源节约,进行国际能源合作,管理能源信息的统计发布及预测预警,支持能源技术进步等,不直接干预企业生产经营活动。

 

国家能源监管委员会的职能定位为“市场监管,推动改革”。总的原则是维护能源市场秩序,建立公正、公平、公开的市场环境和竞争环境,公平竞争,反对垄断,监督企业的市场占有率,开展透明的务实的分门别类的价格监管,可按煤、电、油、核、气、新能源部类分别设置部门,必须真正赋予监管机构市场准入权和价格审批权。

 

与杨名舟的方案不同,上述能源研究会的报告则建议不必由发改委转交价格和投资审批权,同时鉴于现状采取政监合一、内部独立的模式,再逐步过渡到政监分离。

 

然而,1988年成立的能源部,在1993年撤销的原因,即价格和投资审批权掌握在当时的国家计委手中。

 

对此,中国能源研究会能源政策研究中心执行副主任林卫斌解释说,1988年中国能源市场化改革尚属于探索阶段,政企分开还没有切实推进,煤炭、石油和电力等领域所成立的各类公司还没有脱离行政序列,承担生产经营职能,也承担政府管理职能,而作为核心管理内容的价格和投资的管理权限由国家计委行使,这是1993年撤销能源部的原因。“但1993年以来,能源市场主体已经初步形成了‘政企分开、主体多元、国企主导’的能源组织格局,在发改委不转交价格、投资审批权的情况下,能源部也具有明确且丰富的职能定位。”

 

对于这些职能,报告的定位为政策职能、监管职能和改革职能。其中,政策职能包括公共服务的提供和税收、补贴政策的制定与组织实施;监管职能则包括对市场准入、价格、成本、投资和产品质量与安全方面的监管;改革职能则建议将能源体制改革的职能赋予能源部,以制衡价格和投资已握有审批权而不积极推进能源体制改革。

 

对于后者,报告特别提出改革应首先逐步取消竞争性领域价格与投资审批,对于自然垄断性企业,建议改组成真正意义上的商业企业。

 

具体的,报告建议目前的国家能源委仍作为统筹能源政策与外教、科技、国土、环境等政策的机构,其办公室保留在发改委;价格、投资审批权保留在发改委,跟随市场化改革及监管制度的建设进程,逐渐变行政审批为现代监管的方式;同时将能源局、水利部、工信部、财政部、科技部、商务部等部门的能源政策职能并入能源部;电监会、能源局、商务部和水利部的部分监管职能并入能源监管局;环境、安全、质量等社会性监管格局不变。

 

对于此方案,厦门大学能源经济研究中心主任林伯强表示,能源部如果不拥有价格、投资审批权将很难树立其在能源行业的权威和话语权,更难具有执行力。

 

持此观点的还有杨名舟,他在其撰文中也明确表示,如果还是延续现存体制,不转变政府职能,不改变行权方式,则等同虚设,不如不设。

 

不过,从该报告的方案来看,由于不触及价格和投资审批等敏感环节,相对于其他的方案建议,其组建的阻力相对较小。(华安电力